Антикоррупционный анализ проектов нормативных правовых актов
2014 год
В 2014 году Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области проанализировано 1003 проектов нормативных правовых актов Ульяновской области, на которые подготовлено 1003 экспертных заключения, в том числе 4 отрицательных. В 2014 году антикоррупционный анализ проведен в отношении: 176 проектов законов Ульяновской области, 723 проектов постановлений Правительства Ульяновской области, 96 проектов постановлений Губернатора Ульяновской области, 5 проектов нормативных правовых актов министерств.
Кроме того, в 2014 году Уполномоченным в связи с обращениями муниципальных образований рассмотрено 10 муниципальных правовых актов. Практически по всем представленным актам Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области даны отрицательные заключения в связи с наличием в них коррупциогенных факторов.
Так, в июле 2014 года Ульяновской Городской Думой Уполномоченному по противодействию коррупции в Ульяновской области был представлен на рассмотрение проект решения Ульяновской Городской Думы «О внесении изменений в решение Ульяновской Городской Думы от 13.102014 года №90 «Об утверждении правил землепользования и застройки в городе Ульяновске».
В результате проведенного сотрудниками отдела обеспечения деятельности Уполномоченного анализа в тексте проекта нормативного акта выявлены коррупциогенные факторы (подпункты «А», «Б», «В» пункта 4 Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных актов, утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010г. №96, которые могут способствовать созданию условий для проявления коррупции в связи с его принятием.
Так, часть 7 «Основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане (карте) соответствующей территории и предварительном согласовании места размещения объекта» проекта решения Ульяновской Городской Думы «О внесении изменений в решение Ульяновской Городской Думы от 13.102014 года №90 «Об утверждении правил землепользования и застройки в городе Ульяновске» содержит пункт 8 «наличие поступившего (их) в установленный срок после публикации информационного сообщения заявления (ий), обращения (ий) физических и юридических лиц с обоснованными замечаниями по вопросам предполагаемого размещения объекта на земельном участке».
Данный пункт оснований для отказа содержал юридико-лингвистическую неопределенность, что при его реализации могло повлечь злоупотребление правом заявителя органами местного самоуправления муниципального образования «город Ульяновск» и их должностными лицами и представляло широкий предел полномочий должностным лицам при рассмотрении заявлений, обращений физических и юридических лиц с обоснованными замечаниями по вопросам предполагаемого размещения объекта на земельном участке.
Редакция вышеуказанного пункта требовала дополнительного обсуждения в части используемой терминологии «обоснованные замечания». Так, в представленном проекте нормативного акта не отражено, каким образом и по каким критериям следует отличать обращения физических и юридических лиц с обоснованными замечаниями от необоснованных и наоборот.
Уполномоченный указал на то, что принятие данного проекта решения Ульяновской Городской Думы в предлагаемой редакции считает невозможным.
В 2014 году в министерствах и ведомствах Ульяновской области организовано проведение антикоррупционной экспертизы практически всех нормативных правовых актов и их проектов. Уровень подготовки проектов постановлений и распоряжений по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года вырос. Всего за 2014 год подготовлено 743 заключений, в 13 (1,7%) из них на стадии подготовки проектов выявлены коррупциогенные факторы. В 2014 году процент выявленных нарушений составил 6,2 %. На 6 проектов нормативных правовых актов, на стадии их разработки по требованию Прокуратуры Ульяновской области внесены изменения в связи с содержанием в них коррупциогенных факторов.
За отчётный период в муниципальных образованиях Ульяновской области количество утверждённых (принятых) администрациями и советами депутатов муниципальных нормативных правовых актов по сравнению с предыдущим годом уменьшилось на 3 %, с 4361 в 2013 году до 4261 в 2014 году. Улучшилось качество подготовки постановлений и распоряжений. Так, если в 2013 году в 543 проектах содержались коррупциогенные факторы (12,4%), то в 2014 году - только 204 (4,8%).
Однако, на стадии подготовки проектов в 98 (2,3 %) из них по предложению органов прокуратуры были внесены изменения в связи с выявлением коррупциогенных факторов.
2015 год
В 2015 году Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области проведен антикоррупционный анализ 1343 проектов нормативных правовых актов Ульяновской области, на которые подготовлено 1343 экспертных заключения, в том числе 12 отрицательных. В 2015 году антикоррупционный анализ проведен в отношении: 251 проекта законов Ульяновской области, 823 проектов постановлений Правительства Ульяновской области, 249 проектов постановлений Губернатора Ульяновской области, 14 проектов нормативных правовых актов министерств, 5 проектов распоряжений Правительства Ульяновской области, 1 проект распоряжения Губернатора Ульяновской области.
Кроме того, в 2015 году Уполномоченным, в связи с обращениями муниципальных образований, рассмотрено 30 муниципальных правовых актов. Практически по всем представленным актам Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области даны отрицательные заключения в связи с наличием в них коррупциогенных факторов.
Всего за 2015 год ИОГВ Ульяновской области подготовлен 961 НПА из них на стадии подготовки проектов в 6 (0,6 %) выявлены коррупциогенные факторы (в 2014 году соответственно 797 заключений, 13 (1,6%).
Однако, в отчётном периоде по сравнению с предыдущим годом на стадии разработки и подготовки НПА количество изменений по требованию Прокуратуры Ульяновской области в связи с содержанием в них коррупциогенных факторов увеличилось с 5 до 9. В два действующих НПА внесены изменения. Все замечания Прокуратуры Ульяновской области относятся к НПА, разработанным Главным управлением труда, занятости и социального благополучия населения Ульяновской области.
Необходимо отметить, что по представленным данным в 2015 году при подготовке проектов НПА сотрудниками, ответственными за проведение антикоррупционных экспертиз, не выявлено ни одной зоны коррупционного риска (в 2014 году – 30).
Все издаваемые НПА ИОГВ публикуются на сайтах. При этом 64,8 % текстов проектов нормативных правовых актов перед их принятием прошли общественное обсуждение в сети Интернет, что на 18,8 % меньше, чем за предыдущий период.
За отчётный период в муниципальных образованиях Ульяновской области количество утверждённых (принятых) администрациями и советами депутатов муниципальных нормативных правовых актов по сравнению с предыдущим годом изменилось незначительно. В 2015 году подготовлено 4180 НПА, в 2014 году - 4261. Улучшилось качество подготовки постановлений и распоряжений. Так, если в 2014 году в 204 (4,8%) проектах содержались коррупциогенные факторы, то за истекший период - в 164 (3,9%).
На стадии подготовки проектов НПА в 85 (2%) из них по предложению органов прокуратуры были внесены изменения в связи с выявлением коррупциогенных факторов (в 2014 году - 98 (2,3 %). Однако, со стороны прокуратуры увеличилось число требований по внесению изменений в действующие НПА с 21 в 2014 году до 97 (рост в 4,6 раза).
Сотрудниками юридической службы муниципальных образований за отчётный период выявлено 39 зон коррупционного риска, в 2014 году – 64.
Практически все заключения о прохождении антикоррупционной экспертизы публикуются на официальных сайтах муниципальных образований.
2016 год (9 месяцев)
За 9 месяцев 2016 года Уполномоченным проведен антикоррупционный анализ 544 проектов нормативных правовых актов Ульяновской области из них:
- проектов постановлений Правительства Ульяновской области – 394;
- проектов Законов Ульяновской области – 77;
- проектов постановлений Губернатора Ульяновской области – 72;
- проектов распоряжений Правительства Ульяновской области – 1.
На 9 проектов даны отрицательные заключения.
Согласно данных проведенного мониторинга за 9 месяцев текущего года в исполнительных органах государственной власти 489 проектов нормативных правовых актов прошли антикоррупционную экспертизу.
Органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области за 9 месяцев 2016 года подготовлено 2813 проектов нормативных правовых акта, в 114 проектах (4,1%) в ходе осуществления антикоррупционной экспертизы выявлены коррупциогенные факторы.
Дополнительная информация по теме:
ИНФОРМАЦИЯ
по анализу причин низкой активности проведения в Ульяновской области независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов
1. В результате принятых мер по определению причин низкой активности в проведении независимой антикоррупционной экспертизы установлено, что наиболее важными из них являются:
1.1. Недостаточное количество независимых экспертов, осуществляющих свою деятельность в Ульяновской области. Так по состоянию на 18 ноября 2016 года на территории Ульяновской области работают два независимых эксперта в г.Ульяновск Е.В.Артемьев и г.Димитровград С.В.Писарчук.
1.2. Отсутствие в субъектах Российской Федерации законодательно установленных дополнительных гарантий обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), а также четко регламентируемой системы работы органов государственной и муниципальной власти с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Справочно по проблематике: В соответствии с Законом Ульяновской области от 20.07.2012 № 89-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области» Уполномоченный проводит антикоррупционный анализ.
В соответствии со статьёй 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза является одной из мер профилактики коррупции, её проводят разные органы, в том числе, органы прокуратуры, органы юстиции, а также сами разработчики проектов нормативных правовых актов, в частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области. При этом, государственные и муниципальные органы субъектов Российской Федерации проводят экспертизу в двух случаях: при разработке проектов нормативных правовых актов и при мониторинге их применения.
Антикоррупционный анализ, проводимый Уполномоченным, является обязательной составляющей подготовки проекта нормативного правового акта. Без проведения антикоррупционного анализа и наличия положительного заключения Уполномоченного на проект нормативного акта на рассмотрение Губернатора и Законодательного Собрания Ульяновской области не может быть вынесен ни один проект нормативного правового акта. Отрицательное заключение Уполномоченного является основанием для переработки проекта акта.
Следует отметить, что Уполномоченным ведется системная работа по повышению грамотности сотрудников юридических служб органов государственной и муниципальной власти Ульяновской области по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Так, 15 апреля 2016 года в рамках проведения Открытой панельной дискуссии «Теория и практика антикоррупционной деятельности: опыт Ульяновской области» рассмотрен вопрос о практике выявления Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ульяновской области коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах области и их проектах.
Участие в мероприятии приняли сотрудники, ответственные за организацию антикоррупционной работы в органах государственной и муниципальной власти Ульяновской области.
В ходе мероприятия внимание его участников обращено на существующую проблему в регионе по проведению независимой антикоррупционной экспертизы. Отмечено, что за 2015 год ни один проект нормативного правового акта в Ульяновской области не прошел независимую антикоррупционную экспертизу. Сотрудникам, ответственным за организацию антикоррупционной работы в органах государственной и муниципальной власти Ульяновской области, рекомендовано принять меры по обеспечению проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
12 октября 2016 года в малом зале Законодательного Собрания Ульяновской области Уполномоченным проведен организационно-методический семинар - совещание на тему: «Вопросы организации антикоррупционной деятельности в органах государственной и муниципальной власти Ульяновской области».
В рамках мероприятия состоялось обучение представителей органов государственной и муниципальной власти Ульяновской области по организации работы по выявлению и устранению зон коррупционного риска и по наполнению разделов официальных сайтов, посвященных вопросам противодействия коррупции.
Кроме того, участниками организационно-методического семинара – совещания рассмотрен опыт работы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области по проведению антикоррупционной экспертизы и взаимодействии в данной работе с независимыми экспертами аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации.
Данным ведомством в соответствии в соответствии с рекомендациями Уполномоченного в рамках работы по активизации сотрудничества с независимыми экспертами, имеющими право на проведение независимой экспертизы, осуществлён анализ размещённых на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации реестров юридических и физических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
На первом этапе из реестра физических лиц были выбраны независимые эксперты субъектов Российской Федерации, соседних с Ульяновской областью: Республика Татарстан, Самарская область, Пензенская область, Саратовская область. При составлении списка учитывались род деятельности и образование независимых экспертов, относящиеся к сфере деятельности Министерства. Так, например, в список не включались специальности инженер-технолог, радиоинженер, учитель истории, учитель биологии, биолог-охотовед, агротехник-почковед, военный инженер, инженер-штурман, врач.
Данным независимым экспертам было направлено 80 приглашений к участию в независимой антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов Ульяновской области, разрабатываемых данным ведомством. В приглашении было указано место размещения проектов нормативных правовых актов Ульяновской области, срок их размещения, почтовый адрес и адрес электронной почты для направления заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Данная практика работы оценивается, как положительная и может быть использована в практической работе другими органами государственной и муниципальной власти Ульяновской области.
21 апреля 2016 года Временно исполняющий обязанности Губернатора Ульяновской области С.И.Морозов утвердил перечень поручений (№ 216-ПЧ) по итогам заседания Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Ульяновской области, которое состоялось 09 апреля 2016 года.
В соответствии с указанными поручениями исполнительным органам государственной и муниципальной власти Ульяновской области поручено принять меры по обеспечению проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. В этих целях предписано активизировать сотрудничество с независимыми экспертами, имеющими право на проведение независимой антикоррупционной экспертизы, а также активизировать информационную политику о возможности ознакомления с проектами нормативных правовых актов, размещаемых на официальных сайтах органов власти, для последующего проведения в отношении них независимой антикоррупционной экспертизы.
Наиболее инициативно работа по исполнению данных поручений организована в г.Ульяновске и г.Димитровграде.
Так, в рамках исполнения данных поручений в мае 2016 года администрацией города Димитровграда и общественным Советом по профилактике коррупции города Димитровграда проведена работа по повышению взаимодействия с независимым экспертом С.В.Писарчуком.
В рамках достигнутой договоренности независимый эксперт начал проводить независимую антикоррупционную экспертизу наиболее значимых проектов муниципальных правовых актов.
По состоянию на 18 ноября 2016 года им проведено две независимых антикоррупционных экспертизы проектов муниципальных правовых актов, регулирующих сферу предпринимательской деятельности.
29 сентября 2016 в администрацию муниципального образования «город Ульяновск» поступило заключение антикоррупционной экспертизы на проект постановления «О внесении изменений в отдельные нормативные акты администрации города Ульяновска» эксперта Артемьева Евгения Вячеславовича аккредитованного распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации от 04.03.2010№ 1932-р в качестве независимого эксперта.
В указанном проекте постановления коррупциогенные факторы не выявлены.
В целях активизации работы по проведению независимой антикоррупционной экспертизы одним из членов Совета по профилактике коррупции администрации города Ульяновска Лапиным А.Е. направлены документы в Министерство юстиции Российской Федерации на аккредитацию в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
12 августа 2016 года между Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ульяновской области и Уполномоченным подписано Соглашение о взаимодействии Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ульяновской области и Уполномоченного в сфере противодействия коррупции (далее - Соглашение).
Предметом Соглашения является установление порядка взаимодействия его сторон по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов Ульяновской области и их проектов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, выявлению и устранению таких положений в региональных нормативных правовых актах.
Соглашением закреплена система взаимодействия и сотрудничества Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ульяновской области и Уполномоченного по таким важным направлениям, как информационный обмен о выявленных в нормативных правовых актах Ульяновской области и их проектах коррупциогенных факторах, а также мерах, принятых по их устранению. Также Соглашение предусматривает совместное обсуждение проблемных вопросов и разработку предложений по совершенствованию законодательства Ульяновской области, выработке мер по предупреждению включения в нормативные правовые акты области положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В документе прописан порядок реализации совместных мероприятий по привлечению институтов гражданского общества и граждан к участию в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также совместная реализация мероприятий, предусмотренных Программой по антикоррупционному просвещению на 2014-2016 годы, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.05.2014 № 816-р, и областной программой «Противодействие коррупции в Ульяновской области» на 2016-2018 годы.
В рамках данного Соглашения в ноябре 2016 года Уполномоченным при участии Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ульяновской области разработаны Рекомендации к размещению и наполнению подраздела, посвящённого антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, официальных сайтов исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (прилагается).
11 ноября 2016 года данные Рекомендации направлены для использования в работе в органы государственной и муниципальной власти Ульяновской области.
В целях получения навыков антикоррупционного анализа в отношении проектов нормативных правовых актов Уполномоченным к его проведению привлекаются студенты юридических и экономических факультетов вузов Ульяновской области и кафедры правоохранительной деятельности и противодействия коррупции УлГПУ имени И.Н.Ульянова при прохождении учебных и преддипломных практик в Палате справедливости и общественного контроля в Ульяновской области.
14 марта 2016 года постановлением Правительства Ульяновской области №5/92-П утверждена областная программа «Противодействие коррупции в Ульяновской области» на 2016-2018 годы.
Мероприятия программы содержат раздел «Снижение коррупциогенности нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов органов государственной власти Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области в соответствии, с которым предусмотрено проведение следующих мероприятий:
1. Публикация на официальном сайте в информационно-теле-коммуникационной сети «Интернет» текстов экспертных заключений по итогам проведения антикоррупционного анализа нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Ульяновской области.
2. Организация проведения семинаров с участием независимых экспертов, аккредитованных Министерством юстиции Российской Федерации на проведение независимой антикоррупционной экспертизы.
3. Размещение на официальных сайтах исполнительных органов государственной власти Ульяновской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» текстов подготовленных ими проектов нормативных правовых актов с указанием срока и электронного адреса для приёма сообщений о замечаниях и предложениях к ним.
4. Организация конкурса на лучшего эксперта (экспертную организацию), привлечённого (привлечённую) для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Данный конкурс с учетом того, что в настоящее время в Ульяновской области свою деятельность осуществляют лишь 2 независимых эксперта аккредитованных Министерством юстиции Российской Федерации предлагается провести в 2017 году.
5. Рассмотрение вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов государственной власти Ульяновской области в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений.
6. Проведение обучающих семинаров, тренингов для юристов органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области по обучению навыкам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Принятие практических мер по организации эффективного проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов, обобщение результатов её проведения, в том числе независимой антикоррупционной экспертизы.
7. Внедрение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
8. Рассмотрение вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений.
Также следует отметить, что мероприятия, направленные на снижение коррупциогенности нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов органов государственной власти Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области, содержатся и реализуются в рамках принятых ведомственных и муниципальных программ противодействия коррупции.
