Решение о заявлению исполняющего обязанности Приволжского транспортного прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 7, 11, 12, 17 Порядка предоставления в 2014-2016 годах субсидий из областного бюджета Ульяновской области

Дело № 3-12/2014

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ  РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

06 октября 2014 год                                                           город Ульяновск

Ульяновский областной суд в составе:

судьи Королёвой А.В.,

при секретаре Годуновой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению исполняющего обязанности Приволжского транспортного прокурора о признании противоречащими федеральному  законодательству и недействующими пунктов 7, 11, 12, 17 Порядка предоставления в 2014-2016 годах субсидий из областного бюджета Ульяновской области организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе, утвержденного постановлением Правительства Ульяновской области от 28 декабря 2013 года № 657-П,

У С Т А Н О В И Л :

Исполняющий обязанности Приволжского транспортного прокурора обратился в Ульяновский областной суд с заявлением, в котором просил признать противоречащими федеральному  законодательству и недействующими пункты 7, 11, 12, 17 Порядка предоставления в 2014-2016 годах субсидий из областного бюджета Ульяновской области организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе, утвержденного постановлением Правительства Ульяновской области от 28 декабря 2013 года № 657-П.

Заявление мотивировал тем, что указанные пункты противоречат положениям Постановления Правительства РФ от 17 декабря 2013 года № 1168 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе».

Так, оспариваемый пункт 7, в абзаце 2, предусматривает, что «Субсидии за декабрь текущего года предоставляются не позднее 20 декабря текущего года в пределах лимитов бюджетных обязательств на текущий финансовый год и рассчитываются как произведение планового количества рейсов за декабрь по каждому маршруту, определяемого на основе количества рейсов, выполненных в ноябре текущего года, и размера субсидии на 1 рейс, предусмотренного приложением к настоящему Порядку».  Включение в данный абзац фразы «определяемого на основе количества рейсов, выполненных в ноябре текущего года», по мнению заявителя, противоречит абзацу 3 пункта 16 Правил, утвержденных указанным выше Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2013 года № 1168 (далее по тексту – федеральные Правила), так как федеральные Правила такой фразы не предусматривают. Кроме того, привязка количества рейсов в декабре к количеству рейсов в ноябре ущемляет права авиаперевозчиков.  Из-за включения фразы о рейсах, выполненных в ноябре, оспариваемый пункт 7 не предусматривает доплаты из областного бюджета  в случае, если размер субсидии оказался меньше размера субсидии, указанного в отчете за декабрь текущего года.

Оспариваемый пункт 11 Порядка предусматривает, что «Субсидии предоставляются ежемесячно и рассчитываются как произведение количества выполненных за отчетный месяц рейсов в одном направлении и размера субсидии из областного бюджета Ульяновской области на 1 рейс, предусмотренного приложением к настоящему Порядку».  Данный пункт противоречит  пункту 15 федеральных Правил, поскольку после слов «на 1 рейс» отсутствует словосочетание «в одном направлении».

Пункт 12 Порядка предусматривает, что «Для получения субсидий авиаперевозчик представляет ежемесячно не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным, в Министерство расчет субсидий и отчет о количестве выполненных в отчетном месяце рейсов и (или) фактически перевезенных пассажиров с приложением реестра перевозочных документов, подтверждающих выполнение воздушных перевозок по специальному тарифу (далее – документы)».   Этот пункт противоречит абзацу 16 федеральных Правил, поскольку предусматривает завышенное требование для авиаперевозчика – представление сведений о фактически перевезенных пассажирах, которого (требования) нет в федеральных Правилах.

Пункт 17 Порядка предусматривает, что «Основанием для отказа авиаперевозчику в предоставлении субсидий является нарушение требований, установленных Договором». Этот пункт противоречит  пункту 21 федеральных Правил, так как не предполагает отказ в предоставлении субсидии в случае непредставления в установленный срок необходимых документов и (или) недостающих документов, а также уточненных сведений.

Указанные оспариваемые пункты из-за выявленных нарушений, по мнению заявителя, содержат коррупциогенные факторы.

В судебных заседаниях представитель Приволжской транспортной прокуратуры Емельянова М.В. заявление поддержала.

Представители Правительства Ульяновской области Будреева О.И. и Кузнецова Н.Г. в судебных заседаниях просили в удовлетворении заявления отказать. Пояснили, что порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден. Порядок, утвержденный постановлением Правительства Ульяновской области от 28 декабря 2013 года № 657-П, не должен  дублировать положения федеральных Правил от 17 декабря 2013 года № 1168.

Пункт 7 Порядка, в абзаце втором, содержит ссылку на количество рейсов, выполненных в ноябре, для определения количества рейсов за декабрь. Данное указание сделано для того, чтобы рассчитать количество рейсов в декабре, например, 2014 года, которое в отличие от других месяцев, будет субсидироваться авансом. При этом привязка к количеству рейсов в ноябре не означает, что именно такое количество рейсов следует указать в декабре. Планируя количество рейсов в декабре, авиакомпания учитывает количество рейсов, сделанных в ноябре.

Пункт 7 Порядка не предусматривает доплаты из областного бюджета, поскольку  подсчет субсидии делается таким образом, что недоплата исключена.

Пункт 11 Порядка после фразы «на 1 рейс» не содержит слов «в одном направлении», так как из текста этого пункта и из Приложения к постановлению следует, что речь идет о рейсах именно в одном направлении. При этом ни у кого из сторон договора о предоставлении субсидий не возникает иного толкования этого пункта.

В пункте 12 Порядка содержится указание на «и (или) фактически перевезенных пассажиров», как альтернатива, то есть авиаперевозчик представляет либо отчет о количестве выполненных в отчетном месяце рейсов и перевезенных пассажиров, либо отчет о фактически перевезенных пассажирах. При этом никаких нарушений не усматривается, так как между сторонами договоров о предоставлении субсидий утвержден образец реестра перевозочных документов, где указываются перевезенные пассажиры. Из реестра перевозочных документов всегда можно усмотреть количество выполненных рейсов.

Пункт 17 Порядка не противоречит законодательству, так как возможность отказа в предоставлении субсидий, о котором говорит прокурор в поданном заявлении,  предусмотрен пунктом 16 Порядка.

Кроме того, проект постановления Правительства области от 28 декабря 2013 года № 657-П прошел экспертизу Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области,  Управления Министерства юстиции РФ по Ульяновской области, Прокуратуры Ульяновской области.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения, в том числе воздушным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении.

Согласно пункту 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидии юридическим лицам производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 2 пункта 2 этой же статьи Кодекса).

В соответствии с пунктом 4 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2013 года № 1168, предусмотрено, что субъекты Российской Федерации, расположенные на территории Приволжского федерального округа, до 20 декабря года, предшествующего году осуществления перевозок, вправе принимать в установленном порядке нормативные правовые акты о предоставлении из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии авиаперевозчику на воздушные перевозки, осуществляемые с их территории по маршрутам из числа маршрутов, включенных в перечень, предусмотренный приложением к настоящим Правилам.

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий постановлением Правительства Ульяновской области 28 декабря 2013 года № 657-П  утвержден Порядок предоставления в 2014-2016 годах субсидий из областного бюджета Ульяновской области  организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе.

Указанное постановление Правительства области официально опубликовано в газете «Ульяновская правда» от 30 января 2014 года № 12.

Давая правовую оценку оспариваемым пунктам Порядка, суд исходит из следующего.

Ни статьей 78 Бюджетного кодекса РФ, ни Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2013 года № 1168 не предусмотрено, что принимаемые субъектами Российской Федерации нормативные правовые акты о предоставлении субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации авиаперевозчикам на воздушные перевозки, должны соответствовать (текстуально совпадать) федеральным Правилам от 17 декабря 2013 года № 1168.

Предметом правового регулирования Порядка предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации авиаперевозчикам на воздушные перевозки являются бюджетные отношения, в силу чего Порядок должен соответствовать требованиям статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, а также положениям статей 28 и 34 Бюджетного кодекса РФ.

Пункт 7 Порядка предусматривает следующее:

«Предоставление субсидий осуществляется в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке на текущий финансовый год и плановый период Министерству на цели, указанные в пункте 4 настоящего Порядка.

Субсидии за декабрь текущего года предоставляются не позднее 20 декабря текущего года в пределах лимитов бюджетных обязательств на текущий финансовый год и рассчитываются как произведение планового количества рейсов за декабрь по каждому маршруту, определяемого на основе количества рейсов, выполненных в ноябре текущего года, и размера субсидии на 1 рейс, предусмотренного приложением к настоящему Порядку.

В случае, если размер субсидий, предоставленных за декабрь текущего года, превышает размер, указанный в отчете, содержащем расчет размера субсидий за указанный период, сумма превышения по итогам отчетного года подлежит возврату в доход областного бюджета Ульяновской области до 31 января года, следующего за годом осуществления перевозок».

Суд не усматривает в абзаце втором данного пункта какое-либо противоречие законодательству либо нарушение прав авиаперевозчиков, так как в этом пункте речь идет о субсидии за декабрь месяц, предоставление которой отличается от предоставления субсидий за другие месяцы, поскольку по другим месяцам субсидии предоставляются по итогам месяца, и документы предоставляются не позднее 15-го числа следующего за отчетным месяцем. За декабрь же субсидия предоставляется не позднее 20-го декабря текущего года, поэтому плановое количество рейсов за декабрь рекомендовано определять на основе количества рейсов, выполненных в ноябре. Однако, это не означает, что планируемое количество рейсов в декабре должно быть равным количеству выполненных рейсов в ноябре. Суд соглашается с позицией представителей Правительства области, что количество рейсов, выполненных в ноябре, является ориентиром для планирования рейсов на декабрь.

Довод заявителя о том, что пункт 7 Порядка не предусматривает доплату из областного бюджета в случае, если размер субсидии за декабрь окажется меньше размера субсидии, указанного в отчете, является несостоятельным. Этот довод противоречит самому порядку определения размера субсидии на декабрь текущего года. 

Кроме того, оспаривая данный пункт в этой части, заявитель ни в поданном в суд заявлении, ни в судебных заседаниях, не указал норму, которой бы противоречил оспариваемый пункт. Как указано в поданном в суд заявлении, а также пояснил в суде представитель прокуратуры, на федеральном уровне случаи доплаты субсидии не предусмотрены.

Пункт 11 Порядка предусматривает следующее:

«Субсидии предоставляются ежемесячно и рассчитываются как произведение количества выполненных за отчетный месяц рейсов в одном направлении и размера субсидии из областного бюджета Ульяновской области на 1 рейс, предусмотренного приложением к настоящему Порядку».

Суд не усматривает в данном пункте каких-либо нарушений законодательства, так как отсутствие после слов «на 1 рейс» фразы «в одном направлении» не свидетельствует о неопределенности и не влечет за собой иного толкования, поскольку в самом оспариваемом пункте речь идет о расчете субсидии с учетом рейсов в одном направлении. Фраза «в одном направлении» изложена в этом пункте, и дублирование этой фразы после слов «на 1 рейс» является излишним. 

Кроме того, в приложении к настоящему Порядку указан Перечень маршрутов воздушных перевозок пассажиров между субъектами РФ, расположенными на территории Приволжского федерального округа. В данном Перечне указаны «пункт отправления» и «пункт назначения», что свидетельствует об одном направлении.

Более того, с целью проверки того, каким образом истолкованы положения Порядка в оспариваемой части сторонами договора о предоставлении субсидий, судом были запрошены договоры между Министерством строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области и авиаперевозчиками (всего два на момент рассмотрения данного дела) ОАО «АК БАРС АЭРО» и ЗАО «Авиа Менеджмент Групп», а также сделанные авиаперевозчиками отчеты о количестве выполненных рейсов по специальному тарифу за конкретные месяцы 2014 года.

Из представленных договоров № 25 и № 26 от 01 февраля 2014 года, расчетов и отчетов следует, что участники рассматриваемого бюджетного правоотношения правильно толкуют оспариваемый прокурором пункт Порядка, исходя из количества выполненных за отчетный месяц рейсов в одном направлении, умножая это количество на размер субсидии из областного бюджета на 1 рейс.

Пунктом 12 Порядка предусмотрено:

«Для получения субсидий авиаперевозчик представляет ежемесячно не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным, в Министерство расчет субсидий и отчет о количестве выполненных в отчетном месяце рейсов и (или) фактически перевезенных пассажиров с приложением реестра перевозочных документов, подтверждающих выполнение воздушных перевозок по специальному тарифу (далее - документы).

Авиаперевозчик несет ответственность за достоверность сведений, содержащихся в документах».

Суд не усматривает в данном пункте каких-либо противоречий законодательству и не расценивает  фразу «и (или) фактически перевезенных пассажиров», как завышенные требования к авиаперевозчикам, поскольку количество перевезенных пассажиров поименовано в пункте 10 Порядка, как составляющая отчетности авиаперевозчиков, предусмотренная договором субсидирования.

Кроме того, в оспариваемом пункте содержится фраза «с приложением реестра перевозочных документов, подтверждающих выполнение воздушных перевозок по специальному тарифу».   

Сторонами договора субсидирования утверждена форма реестра перевозочных документов, подтверждающего выполнение воздушных перевозок по специальному тарифу за месяц. Данный реестр предусматривает количество фактически перевезенных пассажиров.

Таким образом, количество фактически перевезенных пассажиров, в любом случае, фигурирует в представляемых авиаперевозчиком документах для получения субсидии, даже если бы в оспариваемом пункте не было фразы «и (или) фактически перевезенных пассажиров».

Кроме того, суд учитывает также смысл и предназначение принятого нормативного правового акта.

Субсидия – это форма финансовой поддержки за счет бюджетных средств, основанием для предоставления которой является фактическое возникновение затрат или недополученных доходов у авиаперевозчиков из-за установления специального тарифа с целью доступности перевозок пассажиров. Цель – обеспечение доступности региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом неоднократно указана в постановлении Правительства Ульяновской области от 28 декабря 2013 года № 657-П.

Предоставление указанных субсидий должно соответствовать принципам целевого характера бюджетных средств, результативности и эффективности их использования (статьи 28 и 34 Бюджетного кодекса РФ).

Поэтому такой показатель, как  количество фактически перевезенных пассажиров, необходим для целей предоставления рассматриваемых субсидий.

Пункт 17 Порядка гласит:

«Основанием для отказа авиаперевозчику в предоставлении субсидий является нарушение требований, установленных Договором».

Оспариваемый пункт Порядка не противоречит законодательству, так как отсылает к требованиям, установленным договором. Эти требования изложены в пункте 10 Порядка.

Кроме того, пункт 17 Порядка следует рассматривать во взаимосвязи с иными пунктами Порядка, такими как пункты 13-16, предусматривающими  предоставление недостающих документов, уточнение содержащихся сведений, возможность отказа в предоставлении субсидии.

Поэтому довод заявителя о том, что пункт 17 Порядка следует признать недействующим, так как он не предполагает отказ в предоставлении субсидии в случае непредставления в установленный срок необходимых документов и (или) недостающих документов, а также уточненных сведений, опровергается иными положениями Порядка.

Утверждение прокурора о наличии коррупциогенных факторов в оспариваемых пунктах Порядка ничем не подтверждено. Заключение помощника Приволжского транспортного прокурора таким подтверждением не является.

В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Учитывая, что судом каких-либо противоречий оспариваемых пунктов Порядка федеральному законодательству или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не установлено, в удовлетворении поданного заявления следует отказать.

Руководствуясь статьями 199, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Заявление исполняющего обязанности Приволжского транспортного прокурора о признании противоречащими федеральному  законодательству и недействующими пунктов 7, 11, 12, 17 Порядка предоставления в 2014-2016 годах субсидий из областного бюджета Ульяновской области организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе, утвержденного постановлением Правительства Ульяновской области от 28 декабря 2013 года № 657-П – оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья                                                                            Королёва А.В.