Выступление Витушкиной Валерии Анатольевны, консультанта отдела государственного контроля (надзора) в сфере образования Министерства просвещения и воспитания Ульяновской области с докладом на тему «О результатах проверок органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования»
Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования определены в ст. 9 Федерального закона №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее –№ 273-ФЗ).
Выполнение именно этих полномочий является предметом проверок по федеральному государственному надзору в сфере образования в отношении ОМСУ.
По итогам проверок, проведенных в 2020 году и в 1 квартале 2021 года в адрес всех проверенных органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, направлены предписания об устранении нарушений требований законодательства об образовании,
На основе анализа результатов надзорной деятельности за отчетный период выявлены типичные нарушения законодательства об образовании в муниципальных образовательных организациях.
Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования. Обеспечение доступности (п. 1 ч. 1 ст. 9)
Не разработаны и не утверждены планы мероприятий по повышению значений показателей доступности для инвалидов объектов и услуг (п. 16 Приказа Министерства образования и науки РФ от 09.11.2015 №1309 «Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для инвалидов объектов и предоставляемых услуг в сфере образования, а также оказания им при этом необходимой помощи»).
Формирование соответствующих планов осуществляется соответствии с Правилами разработки федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления мероприятий по повышению значений показателей доступности для инвалидов и услуг в установленных сферах деятельности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2015 № 599.
К сожалению, к разработке данных планов зачастую ответственные должностные лица подходят формально.
Организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (п. 2 ч. 1 ст. 9)
На практике исполнение данного полномочия обеспечивается муниципальными отраслевыми органами. Однако зачастую нормативными правовыми актами обеспечение реализации данного полномочия закреплено только за управлением образования. При этом не берется во внимание, что детские школы искусств находятся в ведении управления (отдела) культуры.
Кроме того, иногда отделы культуры являются структурными подразделениями администрации без образования юридического лица, и отраслевыми (функциональными) органами администрации муниципального образования не являются. Как правило в положениях, регулирующих их деятельность, закреплено, что в ведении управления (отдела) культуры находятся учреждения культуры, однако детские школы искусств являются образовательными организациями. Вместе с тем, вопросами организации предоставления дополнительного образования детей ДШИ занимаются самостоятельно, ОМСУ их не координирует.
Создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях (п. 3 ч. 1 ст. 9)
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 9 к полномочиям органов местного самоуправления отнесено создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях.
Эта норма пересекается со статьей 65 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», регулирующей вопросы установления родительской платы.
В рамках осуществления данного полномочия уполномоченным органом местного самоуправления должно быть издано постановление о размере родительской платы в конкретном муниципальном образовании, установлены льготные категории граждан, в отношении которых снижен размер взимаемой родительской платы или освобожденных полностью от ее взимания.
Создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (п. 4 ч. 1 ст. 9)
Отдельные муниципальные правовые акты, регулирующие процедуру создания или реорганизации образовательных организаций разработаны без учёта требований законодательства об образовании.
Согласно п. 3 ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» порядок принятия решения о создании муниципальных бюджетных или казенных учреждений устанавливается местной администрацией муниципального образования.
В соответствии с уставом муниципального образования полномочие по определению порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений отнесено к исключительной компетенции Совета депутатов, что противоречит требованиям федерального законодательства.
Фактически порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных учреждений, а также утверждения уставов муниципальных учреждений и внесения в них изменений утвержден постановлением Администрации муниципального образования.
Таким образом, наблюдается правовая коллизия. В этой связи нами подготовлены и направлены в районные прокуратуры письма с просьбой дать оценку правомерности положений устава муниципального района либо оценку правомерности решения Совета депутатов, в соответствии с которым создано муниципальное учреждение.
Осуществлении полномочий учредителя (п. 4 ч. 1 ст. 9)
К распространенным нарушениям можно отнести нарушения при осуществлении полномочий учредителя. Предусмотренные законодательством об образовании полномочия органом местного самоуправления, осуществляющих функции учредителей муниципальных образовательных организаций, включают в себя такие важные вопросы, как утверждение уставов образовательных организаций, организация бесплатной перевозки обучающихся, льготное питание обучающихся, а также аттестация руководителей и кандидатов на должность руководителя образовательной организации.
В соответствии с №273-ФЗ полномочия учредителя образовательных организаций осуществляют ОМСУ. Обращаем ваше внимание, что отраслевые (функциональные) органы в соответствии с № 131-ФЗ создаются для обеспечения деятельности органа местного самоуправления, выполняют вспомогательные функции. Передача полномочий органа местного самоуправления отраслевым (функциональным) органам законодательством не предусмотрена. Поэтому обращаем внимание, что в положениях, регламентирующих деятельность управлений (отделов) образования или культуры, не следует переписывать положения № 131-ФЗ (о наделении полномочиями ОМСУ) и устава муниципального образования о полномочиях ОМСУ.
На практике полномочия учредителя распределены между Администрацией МО и муниципальными отраслевыми органами. Однако нормативными правовыми актами соответствующее распределение не закреплено либо данное полномочие закреплено только за управлением образования. При этом не берется во внимание, что в ведении управления (отдела) культуры также находятся организации дополнительного образования.
Аттестация руководителей образовательных организаций, кандидатов на должность руководителей образовательных организаций:
- при администрации создается комиссия по аттестации руководителей образовательных организаций, подведомственных только управлению образования;
- аттестация руководителей детских школ искусств, подведомственных муниципальным органам управления культуры и искусства, не проводится;
- кандидаты на должность руководителей не проходят процедуру аттестации при назначении на должность;
- трудовые отношения с руководителями оформляется распорядительным актом администрации, поэтому она как работодатель несет ответственность за прием на работу руководителя, отвечающего квалификационным требованиям, установленным Единым квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников образования» (утв. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26.08.2010 №761н) (ч. 2 ст. 51 Федерального закона № 273-ФЗ).
Организация бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями (ст. 40 №273-ФЗ);
В целом данное полномочие учредителя осуществляется через издание постановлений администрации. Вместе с тем, стоит отметить, что, несмотря на то, что для всех школьных маршрутов разработаны маршруты, определены графики движения, сопровождающие лица и лица, ответственные за перевозку, не всегда такие требования соблюдаются. В ходе проверок были установлены случаи, когда расписание движения автобуса и ответственные лица менялись в отсутствии необходимых распорядительных документов.
Обеспечения питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов (ч. 4 ст. 37);
Здесь следует отметить, что с 1 сентября 2020 года все обучающиеся начальных классов должны быть обеспечены бесплатным питанием, для этого должна быть подготовлена соответствующая нормативная база. Отдельно следует остановиться на требовании ст. 79 № 273-ФЗ об обеспечении бесплатным 2-х разовым питанием детей с ОВЗ. Соответствующая льготная категория обучающихся должна быть предусмотрена нормативным правовым актом муниципального образования.
Обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий (п. 5 ч. 1 ст. 9)
О ненадлежащем выполнении полномочия по обеспечению содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий свидетельствует отсутствие в актах приемки учреждений к новому учебному году выводов о готовности образовательной организации к осуществлению образовательной деятельности, не в полном объеме проводятся весенние и осенние осмотры зданий и территорий. Анализ состояния зданий проводится формально. Муниципальные программы развития формируются без учета фактической потребности и состояния дел.
Учет детей, подлежащих обучению. Закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района (п. 6 ч. 1 ст. 9)
В соответствии с ч. 5 ст. 63 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» органами местного самоуправления утверждается Порядок учета детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, а также форм получения общего образования. В том числе, необходимо определить, как действовать ОМСУ и родителям в случае перевода ребенка на семейную форму обучения.
Вместе с тем, в ходе федерального государственного надзора фиксируются факты, что Порядок учета детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района утверждено приказами управления образования администрации муниципального образования, являющимся отраслевым (функциональным) органом, не наделенным действующим законодательством полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере образования.
Осуществление иных установленных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» полномочий в сфере образования (п. 7 ч. 1 ст. 9)
Нормативные правовые акты администрации муниципального образования издаются с превышением полномочий органа местного самоуправления.
Например, издаются НПА которыми:
- отраслевой функциональный органнаделяется отдельными государственными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере образования. При этом ч. 2 ст. 19 № 131-ФЗ установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
- устанавливаются порядок приёма в образовательные организации (полномочия федеральных органов), согласование учебных планов или календарных учебных графиков, основания для отчисления и восстановления в дошкольной образовательной организации, не предусмотренные законодательством Российской Федерации: на основании медицинского заключения о состоянии здоровья ребёнка, препятствующего его дальнейшему пребыванию в образовательной организации, а также в связи с достижением воспитанника возраста для поступления в первый класс общеобразовательной организации.
Также хотелось бы остановиться на информационной открытости системы образования. В соответствии с ч. 1 ст. 97 органы местного самоуправления №273-ФЗ обеспечивают открытость и доступность информации о системе образования. Вместе с тем, мф фиксируем факты, что в общем доступе на официальном сайте администрации муниципального образования в сети Интернет размещены недействующие редакции муниципальных нормативных актов.
Методический раздаточный материал:
Письмо Минфина России от 18.04.2016 № 02-01-10/24841 «О правомерности осуществления отраслевыми (функциональными) отделами администрации, не являющимися органами местного самоуправления, отдельных функций и полномочий учредителя муниципальных учреждений и закреплении указанных функций и полномочий в муниципальных правовых актах».
