Доклад Бирюковой Светланы Львовны, заместителя исполнительного директора «Ассоциации муниципальных образований Ульяновской области» на тему: «О некоторых аспектах линии защиты прав и законных интересов ОМСУ в судах, административных производствах, а также при проведении контрольных и надзорных мероприятий»
Для подготовки и обоснования линии защиты ОМСУ предлагаем определиться с позицией по следующим вопросам:
1. Какие полномочия ОМСУ предусмотрены для вопросов местного значения в отраслевых законах, подзаконных актах?
Например, вопрос местного значения (далее - ВМЗ) «участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов» раскрыт в ст. 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» - отдельно прописаны полномочия городских округов, муниципальных районов и городских поселений (полномочия сельских поселений «по умолчанию» в данной сфере полностью отсутствуют). В отношении иных полномочий - применяем основной принцип деятельности публичной власти: «запрещено все, что не разрешено»). Подробно принцип раскрыт с опорой на позиции высших судов на сайте СМО.
Если отраслевой закон содержит конкретный перечень полномочий, составляющих вопрос местного значения, значит, ВМЗ исчерпывается этими полномочиями.
Если отраслевой закон не содержит конкретных формулировок полномочий (например, ст. 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» - организация мероприятий по охране окружающей среды), смотрим, в чем заключается деятельность по охране окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством. Легальная дефиниция охраны окружающей среды дана в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также - природоохранная деятельность).
Из этого следует, что сохранение зеленых насаждений имеет приоритет перед любой деятельностью.
В чем заключается организационная функция ОМСУ? Смотрим статьи 35 - 53 Закона «Об охране окружающей среды» - территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировка территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, эксплуатация, капитальный ремонт объектов капитального строительства, размещении новых населенных пунктов и многих других видов деятельности должны осуществляться в соответствии с требованиями к сохранению и восстановлению природной среды, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду. Особенности охраны зеленых насаждений городских и сельских населенных пунктов установлены статьёй 61 Федерального закона «Об охране окружающей среды», эта же статья содержит определение зеленого фонда населенных пунктов.
Таким образом, закон назвал документы и деятельность, при создании и реализации которых ОМСУ осуществляют регуляторную и разрешительную деятельность.
2. Какие легальные дефиниции предусмотрены для терминов формулировок полномочий, вменяемых ОМСУ? Это можно выяснить из анализа как законов и подзаконных актов, так и разъясняющих писем органов государственной власти. Из законодательной квалификации правоотношений либо объектов можно понять пределы их относимости к полномочиям ОМСУ.
Например, в понятие «ТКО» не включены строительные, промышленные, растительные и т.п. отходы (абзац 21 ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», <Письмо> Минприроды России от 21.07.2020 № 08-25-53/18336 «Об отнесении образующихся в процессе содержания зеленых насаждений отходов к ТКО», <Письмо> Минприроды России от 11.10.2019 № 08-25-53/24802 «О направлении разъяснений по вопросу регулирования деятельности в области обращения с ТКО»). Таким образом, обращение с данными видами отходов не входит в полномочия ОМСУ.
Или - питание обучающихся в школах является по своей правовой природе мерой социальной поддержки (п. 2 ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации). Меры социальной поддержки - предмет ведения ИОГВ регионов, а не ОМСУ. ОМСУ наделены лишь правом установления дополнительных мер социальной поддержки.
3. Какой орган власти обладает «основным» полномочием по отношению к тому, участие, содействие и т.п. в котором предполагает вопрос местного значения?
Например, ВМЗ - «участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов» соответствует полномочие ИОГВ региона «организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов», «разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами» (ст. 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»). Соответственное расходное обязательство регионального бюджета определено также п. 7.2) части 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
При этом мероприятия по выявлению мест несанкционированного размещения отходов, предупреждению причинения вреда окружающей среде при размещении бесхозяйных отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, выявление случаев причинения такого вреда и ликвидацию его последствий должны включаться в Перечень мероприятий в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (ч. 2 ст. 13.2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»).
Или - в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона РФ «Об образовании» к полномочиям ОМСУ относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами).
При этом согласно п. 24 Федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования (утв. Приказом Минобрнауки России от 06.10.2009 № 373) нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются с учётом, в том числе, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся.
Таким образом, оснащение зданий школ системой контроля и управления доступом; средствами снижения скорости и (или) противотаранными устройствами; контрольно-пропускным пунктом при входе (въезде) на прилегающую территорию; стационарными или ручными металлоискателями, а также по обеспечению охраной объектов (территорий) не является расходным обязательством местных бюджетов.
В настоящее время ОМСУ получают субвенции только на расходы, связанные с оплатой охранных услуг по обеспечению внутриобъектового и пропускного режима в муниципальных общеобразовательных организациях (защита жизни и здоровья обучающихся) (п. 5 перечня расходов, осуществляемых муниципальными общеобразовательными организациями, реализующими основные общеобразовательные программы на территории Ульяновской области, за счет субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Ульяновской области из областного бюджета Ульяновской области в целях обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, утв. постановлением Правительства Ульяновской области от 30.12.2013 N 660-П).
В непонятной ситуации - запрашивайте мнение ФОИВ. На сайте Комитета ГД ФС РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления размещены многочисленные готовые разъяснения по актуальным для ОМСУ вопросам. На сайте СМО - также ответы, полученные по обращениям СМО.
Так, Письмом от 23.07.2021 № 25-50/10292-ОГ Минприроды России выразило мнение о том, что решение вопросов организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО относится к полномочиям ОГВ региона, одним из конституционных принципов осуществления деятельности которых является самостоятельное осуществление принадлежащих им полномочий.
Письмом от 02.07.2020 № 03-ПГ-МП-27208 Минпросвещения России разъяснило, что органы государственной власти субъектов РФ наделены полномочиями по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях и обязаны определять нормативы финансового обеспечения таких гарантий. Соответственно, Министерство указывает, что источником финансирования обеспечения горячим питанием будут являться бюджеты субъектов РФ, которым на эти цели могут предоставляться субсидии из федерального бюджета. А обеспечение таким питанием будет производиться в пределах данного финансового обеспечения.
4. Имеется ли какая-либо процедура, соблюдение которой обязательно в силу закона, и которая исключает ваши самостоятельные действия в соответствующей сфере?
В качестве примера можно вновь привести организацию обращения с ТКО.
Пунктом 16 Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 № 1156 «Об обращении с твёрдыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 года № 641» предусмотрен порядок действий при обнаружении несанкционированного размещения ТКО, который не предусматривает самостоятельное выявление органами местного самоуправления мест несанкционированного размещения ТКО, а также ликвидацию таких мест на земельных участках, не находящихся в муниципальной собственности.
Здесь не идет речь даже о заключении гос- и мунконтрактов, поскольку данные Правила предусматривают оплату услуг оператора исключительно в порядке регресса.
Важно: необходимо разъяснять суду и КНО суть терминов «участие в», «обеспечение», «создание условий для», «организация», опираясь на позиции Конституционного Суда РФ, федеральных органов государственной власти.
Подробное толкование термина «организация» дает Конституционный Суд РФ в своих определениях и постановлениях (Определение Конституционного Суда РФ от 26.10.2017 N 2493-О, Определение Конституционного Суда РФ от 09.11.2017 № 2516-О, Постановление от 13.10.2015 № 26-П, Постановление от 26.04.2016 № 13-П и др.). По мнению КС РФ, организация подразумевает необходимость оказания регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организационно-властного воздействия, направленного на создание необходимых условий для эффективного решения соответствующего вопроса, то есть принятие именно организационных мер и не означает обязанности финансового и материального обеспечения.
Комитет Госдумы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления изложил свое мнение на своём официальном сайте, а также в издании «Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления». – М.: Издание Государственной Думы, 2018. – 320 с.:
Понятие «организация» в большей степени означает осуществление исполнительно-распорядительных функций по решению того или иного вопроса местного значения (включая планирование, прогнозирование, программирование, методическое сопровождение, контроль и т. п.).
Понятие «создание условий» преимущественно указывает на осуществление нормативно-правового регулирования и формирование иными способами предпосылок, обстоятельств, благоприятных для данного вида деятельности и в меньшей степени подразумевает непосредственное руководство, осуществление или участие в осуществлении соответствующей деятельности (предоставлении услуги).
Понятие «обеспечение» подразумевает принятие всех необходимых и возможных мер для получения гражданами соответствующих благ, ресурсов, услуг.
В качестве примеров использованы доводы реальных судебных дел, где ОМСУ Ульяновской области выступали ответчиками. Судебная и правоприменительная практика по ним по России складывается неоднозначно, в том числе не в пользу ОМСУ. Однако мы знаем множество примеров внезапного «разворота» практики, например, по вопросу о принятии в муниципальную собственность скотомогильников, обязании предоставить землю без торгов для жилищного строительства при выполнении всех или большинства процедур на дату окончания переходного периода по ст. 38 - 38.2 ЗК РФ (в редакции до 01.03.2015), о возможности обязать благоустраивать прилегающую территорию без предварительного заключения гражданско-правового соглашения (по приведенным примерам - Верховным Судом РФ).
Рекомендуем использовать все возможные способы защиты прав и законных интересов ОМСУ, досконально разбираясь в каждом кейсе.
