Тезисы выступления Котельниковой О.В. по теме «Об актах прокурорского реагирования, вынесенных на муниципальные правовые акты муниципальных образований Ульяновской области за период с 14.02.2018 по 27.02.2018»

За период с 14 по 27февраля 2018 года вынесено 18 актов прокурорского реагирования на муниципальные правовые акты муниципальных образований Ульяновской области. В частности, прокуратура указывает на недостатки, выявленные в муниципальных нормативных правовых актах, регулирующих следующие вопросы:

- «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на снос древесно-кустарниковой и (или) травянистой растительности, плодородного (поверхностного) слоя почвы на территории муниципального образования Ульяновской области» - согласно п. 3 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных муниципальных услуг» структура административного регламента, кроме прочих должна содержать раздел: состав, последовательность и сроки, выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах.

Однако, разделом административного регламента, утверждённого муниципальным нормативным правовым актом, особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах, не установлены.

Изложенное свидетельствует не только о противоречии НПА федеральному законодательству, но и наличии в нём коррупциогенного фактора, определенного подпунктом «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» - неполнота административных процедур (далее - Методика).

Отсутствие в административном регламенте особенностей выполнения административных процедур в многофункциональных центрах создаёт для злоупотреблений при оказании муниципальной услуги.

- «О создании Совета директоров при Главе администрации муниципального образования Ульяновской области» - в нарушение требований ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) Совет директоров при Главе администрации муниципального образования Ульяновской области наделен правом запрашивать в администрациях сельских поселений района информационные материалы и документы, необходимые для работы Совета.

В соответствии с пунктами Положенияпостановления администрации муниципального образованияУльяновской области к целям, задачам и функциям Совета отнесено вовлечение и привлечение предпринимательского сообщества к решению экономических проблем муниципального образования Ульяновской области, вопросов благоустройства и улучшения архитектурного облика населенных пунктов района, к участию в реализации социальных, экономических, благотворительный и иных программ, проводимых администрацией муниципального образования Ульяновской области и ее отраслевыми (функциональными) органами, муниципальными учреждениями.

Вместе с тем, организация благоустройства территорий поселений и улучшение архитектурного облика населенных пунктов района в соответствии со ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ отнесены к полномочиям городского и сельских поселений и является расходным обязательством муниципальных образований.

Более того, нормы Положения не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования, допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, что является коррупциогенным фактором, предусмотренным подпунктом «а» пункта 3 Методики.

В соответствии с п. 25 ст. 15 Федерального закона № 131- ФЗ на органы местного самоуправления района возложены обязанности по содействию развития малого и среднего предпринимательства, что в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» подразумевает формирование и осуществление муниципальных программ (подпрограмм) в области развития предпринимательства;анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований; формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечение ее деятельности; содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства.

При этом в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, включает в себя финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку таких субъектов и организаций, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, поддержку в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность.

Таким образом, возложение обязанностей на субъекты малого и среднего предпринимательства по решению вопросов местного значения, экономических проблем муниципального образования Ульяновской области является недопустимым и противоречит основным принципам и целям государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации.

- «Об утверждении Положения о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации муниципального образования Ульяновской области» - пункт положения,утверждённогопостановлением администрации муниципального образования Ульяновской области, определяющий понятие Комиссии по делам несовершеннолетних, противоречит ст. 2 Закона Ульяновской области от 04.10.2017№ 140-ЗО «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ульяновской области и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положения законодательного акта) Ульяновской области».

В нарушение требований п.7 ч. 1 ст. 9, ст. 14 вышеуказанного Закона Ульяновской области к полномочиям муниципальной комиссии, предусмотренным разделом Положения, не отнесено принятие постановлений об отчислении несовершеннолетних из специальных учебно-воспитательных учреждений открытого типа.

- «Об установлении налога на имущество физических лиц на территории муниципального образованияУльяновской области» - в соответствии со ст. 406 Налогового кодекса Российской Федерации в случае определения налоговой базы исходя из кадастровой стоимости объекта налогообложения налоговое ставки устанавливаются в размерах, не превышающих 0,1 процента в отношении: квартир, комнат, единых недвижимых комплексов, в состав которых входит хотя бы один жилой дом.

Между тем, в нарушение указанных требований налогового законодательства пунктом  решения Совета депутатов налоговые ставки установлены в отношении жилых помещений, а также единых недвижимых комплексов, в состав которых входит хотя бы одно жилое помещение.

Учитывая, что согласно ч.4 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ  муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

- «О выделении рабочих мест в счет установленной квоты для приема на работу инвалидов» - в распоряжении администрации муниципального образования Ульяновской области установлена квота для приема на работу инвалидов на 2018 год в количестве 1 рабочее место, а также выделено рабочее место для трудоустройства в соответствии с установленной квотой по должности - начальник отдела по развитию сельских территорий.

Между тем, в соответствии со ст. 21 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» квота для приема на работу инвалидов исчисляется процентах в зависимости от среднесписочной численности работников. При этом конкретный размер квоты определяется законодательством субъекта Российской Федерации, а не органа местного самоуправления.

На орган местного самоуправления ч. 2 ст. 1 Закона Ульяновской области от 27.04.2009 № 41-ЗО «О квоте для приема на работу инвалидов на территории Ульяновской области и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Ульяновской области» возложена обязанность по исчислению числа инвалидов, подлежащих приему на работу в счет установленной квоты.

Более того, в силу ст. 2 вышеуказанного закона Ульяновской области расчет числа инвалидов, подлежащих приему на работу в счет установленной квоты в следующем году, производится до 1 декабря текущего года, а не в январе следующего.

Расчет числа инвалидов необходим для принятия органами занятости решений о направлении инвалидов для трудоустройства работодателю по квоте. Следовательно, изданным распоряжением регламентируется не только вопросы организации работы местной администрации, но оно также распространяет свое действие на иные правоотношения (связанные с реализацией трудовых льгот инвалидов), а потому на основании ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ подлежало изданию в форме постановления.

В силу п. 6 распоряжения от 30.01.2018 № 4-р контроль за исполнением «настоящего приказа» возложен на начальника отдела организационного обеспечения. Между тем, согласно ч. 6 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ администрации право на издание приказов не предоставлено.

- «Об организации служебной проверки» - распоряжением администрации муниципального образования Ульяновской области назначена служебная проверка в отношении сотрудников муниципального учреждения.

Между тем, в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и т.п. служебная проверка проводится исключительно по решению нанимателя и только в отношении лиц, проходящих службу.

В муниципальном учреждении в штатном расписании имеются лишь должности работников, относящихся к техническому персоналу, должности государственной, гражданской, муниципальной н т.п. службы отсутствуют.

В силу положений Трудового кодекса Российской Федерации полномочием на принятие решения о проведении проверки исполнения трудовых обязанностей работников обладает лишь их работодателем. Администрация муниципального образования Ульяновской области работодателем по отношению к работникам муниципального учреждения не является.

Более того, в силу того, что проведение проверки назначается не в администрации, а в ином учреждении, нельзя признать, что акт затрагивает вопросы внутренней деятельности администрации, а потому, на основании ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ, он не мог быть издан в форме распоряжения.

- «O мерах по реализации решения Совета депутатов муниципального образования Ульяновской области «О бюджете муниципального образования Ульяновской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» - постановление администрации муниципального образования Ульяновской областине соответствует требованиям закона.

Пунктом постановления структурным подразделениям администрации района рекомендовано продолжить работу по оптимизации расходов бюджетов муниципальных образований, кроме того, им же пунктом постановления рекомендовано принимать участие в реализации государственных программ только при наличии реальных источников финансирования соответствующих расходов из бюджетов муниципальных образований.

Однако, в данном случае нарушен принцип самостоятельности бюджета, установленный ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно обеспечивают сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, определяют формы и направления расходования средств бюджетов.

Структурные подразделения администрации района Ульяновской области принимать такие решения, либо оказывать влияние на их принятие органами местного самоуправления поселений не вправе.

- «Об утверждении муниципальной программы «Газификация населенных пунктов на территории муниципального образования Ульяновской области  на 2017-2020 годы» - постановление не в полной мере соответствует требованиям федерального законодательства.

Так, в пункте приложения  программы «Ресурсное обеспечение» предусмотрено строительство внутрипоселкового газопровода. Вместе с тем, в нарушение ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации денежные средства на реализацию указанного программного мероприятия не предусмотрены.

- «О размерах платы за пользование жилым помещением (плата за наём) на территории муниципального образования Ульяновской области» - в соответствии с ч. 3 ст. 156 Жилищного кодекса Российской Федерации плата за наём устанавливается в соответствии с методическими указаниями, утверждёнными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Данные методические рекомендации были утверждены приказом Министерства строительства России от 27.09.2016 № 668/пр (ред. от 19.06.2017) «Об утверждении методических указаний установления размера платы за пользование жилым помещением для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда».

Вместе с тем, в нарушение ч. 3 ст. 156 Жилищного кодекса Российской Федерации расчёт платы за пользование жилым помещением для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда, расположенного на территории муниципальных образований Ульяновской области произведён в соответствии с иными методическими указаниями, а именно «Методическими указаниями по расчету ставок платы за наём и отчислений на капитальный ремонт жилых помещений, включаемых в ставку платы за содержание и ремонт жилья (техническое обслуживание) муниципального и государственного жилищного Фонда», утверждённых приказом Министерства строительства Российской Федерации от 02.12.1996 № 17-152.

- «Об утверждении Положения о порядке владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования Ульяновской области» - положение, утвержденное решением Совета депутатов муниципального образования Ульяновской области (далее Положение), не соответствует требованиям действующего законодательства, а также содержит коррупциогенные факторы.

Так, в силу пунктов 2, 3, 4 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) казённое учреждение без согласия собственника имущества не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом; бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом; автономное учреждение без согласия собственника не вправе недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.

Между тем пунктом Положения для всех типов муниципальных учреждений предусмотрен единый запрет на распоряжение любым имуществом, закрепленным за ними либо приобретённым за счет средств, выделенных им по смете.

Подобный запрет свидетельствует не только о нарушении вышеприведенных норм гражданского законодательства‚ но и о наличии коррупциогенного фактора (выборочное изменение объёма прав), предусмотренного подпунктом «в» пункта 3 Методики.

В соответствии с пунктами 4,5,6 статьи 123.22 ГК РФ муниципальное казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами; муниципальное бюджетное учреждение всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено; муниципальное автономное учреждение - всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо пенного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества.

B нарушение указанных требований гражданского законодательства пунктом Положения установлено, что любое муниципальное учреждение самостоятельно отвечает по своим обязательствам только находящимся в его распоряжении денежными средствами. Данное ограничение также свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, выраженного в выборочном изменении объёма прав (пп. «в» пункта 3 Методики).

- «Об утверждении Положения о приватизации имущества, находящегося в собственности муниципального образованияУльяновской области» - положение, утвержденное решением Совета Депутатов муниципального образования Ульяновской области (далее - Положение о приватизации), не соответствует требованиям действующего законодательства, а также содержит коррупциогенные факторы.

Так, вопреки пункту 15 статьи 20 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Федеральный закон № 178-ФЗ) частью 4 статьи 7 Положения о приватизации не предусмотрен размер неустойки, которая подлежит взысканию в случае неисполнения победителем конкурса условий, а также ненадлежащего их выполнения, в том числе ввиду нарушения промежуточных или окончательных сроков выполнения таких условий и объема их выполнения.

Изложенное свидетельствует также о наличии коррупциогенного фактора, выраженного в широте дискреционных полномочий (пп. «а» п. 3 Методики).

Указанный коррупциогенный фактор (пп. «а» п. 3 Методики) также содержится в пункте Положения о приватизации, согласно которому к числу видов затрат на организацию и проведение приватизации муниципального имущества относятся расходы на осуществление исследования рынка в целях повышения эффективности приватизационных процессов (отсутствует ясность в вопросе о проведении конкретных мероприятий в ходе данной работы, а также об их необходимости).

В соответствии с частью 4 статьи 35 Федерального закона № 178-ФЗ на сумму денежных средств, по уплате которой предоставляется рассрочка, производится начисление процентов исходя из ставки, равной одной трети ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на дату размещения на официальном сайте в сети «Интернет» объявления о продаже.

Между тем Положением о приватизации установлено, что на сумму денежных средств, по уплате которой предоставляется рассрочка, производится начисление процентов исходя из ставки, равной одной трети ставки рефинансирования ЦБ РФ‚ действующей на дату публикации объявления о продаже.

- «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации муниципального образования Ульяновской области и урегулированию конфликта интересов» - распоряжение администрации муниципального образования Ульяновской области содержит Положение, которое в полном объеме требованиям Указа Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821 «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (далее - Указ Президента Российской Федерации № 821) не соответствует. Подпунктом «в» п. 8 Указа Президента Российской Федерации № 821 установлено, что в состав комиссии входят представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой.

Однако Положением не предусмотрено, что в состав комиссии входят представитель (представители) научных организаций.

То есть, можно предположить, что в состав комиссии не будут включены представители научных организаций и образовательных учреждений, что может повлечь признание неправомочным заседание комиссии.

Подпунктом «а» п. 16 Указа Президента Российской Федерации № 821, предусмотрено, что основанием для проведения заседания комиссии являются представленные руководителем организации материалы проверки о несоблюдении служащим требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Вместе с тем, в пункте Положения отсутствуют указанные основания для заседания комиссии.

Кроме того, в Положении не нашли своего отображения 4 основания для проведения заседания комиссии к которым относятся:

1. Представление руководителем муниципального органа материалов проверки о несоблюдении государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликтаинтересов;

2. Поступление заявления государственного служащего о невозможности выполнить требования Федерального закона от 07.05.2013 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»;

3. Уведомление государственного служащего о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

4. Поступившее в соответствии с частью 4 статьи 12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и статьей 64.1 Трудового кодекса Российской Федерации в государственный орган уведомление коммерческой или некоммерческой организации о заключении с гражданином, замещавшим должность государственной службы в государственном органе, трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), если отдельные функции государственного управления данной организацией входили вего должностные (служебные) обязанности, исполняемые во время замещения должности в государственном органе, при условии, что указанному гражданину комиссией ранее было отказано во вступлении в трудовые и гражданско-правовые отношения с данной организацией или что вопрос о даче согласия такому гражданину на замещение им должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение им работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации комиссией не рассматривался.

Также отсутствуют сроки проведения комиссии по указанным основаниям.

Указанные выше основания и сроки проведения заседания комиссии были предусмотрены Указом Президента Российской Федерации от 22.12.2015 № 650 «О порядке сообщения лицами, замещающими отдельные государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, и иными лицами о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и о внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации», Указом Президента Российской Федерации от 08.03.2015 № 120 «О некоторых вопросах противодействия коррупции».

Кроме того, Положение не предусматривает, что выписка из решения комиссии, заверенная подписью секретаря комиссии и печатью муниципального органа, вручается гражданину, замещавшему должность муниципальной службы в муниципальном органе, в отношении которого рассматривался вопрос о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации, под роспись или направляется заказным письмом с уведомлением по указанному им в обращении адресу не позднее одного рабочего дня, следующего за днем проведения соответствующего заседания комиссии. Между тем указанный порядок предусмотрен п. 37.1 Указа Президента Российской Федерации № 821.

Согласно ч.4 ст.7 Федерального закона № 131-ФЗ, правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить действующему законодательству.

Указанное нарушение не позволяет признать данное распоряжение соответствующим действующему законодательству.